L’énorme dette accumulée par les gouvernements locaux chinois, principalement par l’intermédiaire de circuits bancaires parallèles opaques, est devenue un problème majeur pour la seconde économie mondiale, qui est confrontée à une profonde incertitude économique, tandis que les responsables politiques s’efforcent de trouver une « solution globale ».
L’endettement massif contribue non seulement à l’augmentation des conflits entre l’État et les autorités municipales, mais entrave également les efforts déployés par l’État chinois pour stimuler l’économie cette année en augmentant les investissements dans les infrastructures tout en prévenant les risques financiers.
« Les sommes en jeu sont considérables ; elles représentent près du double de la dette des gouvernements locaux selon les estimations, » a affirmé Robert Carnell, responsable des études et économiste en chef pour l’Asie-Pacifique chez ING Bank, basé à Singapour, à Epoch Times.
« L’encours de cette dette demeure et constitue un obstacle à la croissance, puisqu’en luttant contre leur surendettement, les gouvernements locaux renoncent à des investissements importants en infrastructures, réponse politique privilégiée en période de ralentissement économique. »
M. Carnell estime que la dette des gouvernements locaux s’élève à environ 59.000 milliards de yuans (environ 7500 milliards d’euros). Toutefois, selon les estimations du Fonds monétaire international, la dette totale des gouvernements locaux chinois – constituée principalement par un mécanisme de financement appelé « véhicule de financement des collectivités locales » (VFCL) – a atteint le chiffre record de 66.000 milliards de yuans (environ 8400 milliards d’euros) cette année.
Depuis la réouverture du pays, la reprise a été plus lente que prévu. Selon les analystes, cette lenteur aggrave les inquiétudes concernant les VFCL, car le non-respect des engagements des autorités locales à l’égard de la dette aurait un effet plus important sur la sécurité sociale et économique que les échecs enregistrés par les promoteurs immobiliers privés.
Véhicules de financement des gouvernements locaux
Selon des analystes, les VFCL auraient un impact plus important sur la stabilité sociale et économique.
Ces derniers mois, la vitesse et l’étendue de la matérialisation des engagements conditionnels ont dépassé les attentes des analystes. Selon un rapport de Moody’s Investor Service (acteur de premier plan en matière de notation de crédit, de recherche et d’analyse de risque à l’échelle mondiale) publié au début du mois d’août, les dettes contractées par l’intermédiaire des VFCL sont alarmantes, car elles ont accru les risques du crédit dans un large éventail de domaines.
Les VFCL sont des plateformes de financement locales mises en place par les gouvernements locaux de Chine afin de lever des fonds pour des projets d’infrastructure et de développement immobilier. Elles ne sont pas soumises à la même réglementation que les banques traditionnelles, mais elles peuvent emprunter de l’argent auprès de diverses sources, comme les banques, les marchés obligataires ou les particuliers.
Les VFCL font partie d’un système bancaire parallèle puisqu’ils opèrent en dehors du système bancaire standard et génèrent des crédits sans être soumis à des restrictions de capital ou de liquidité.
Ils sont souvent à but non lucratif et fortement endettés. Cependant, en tant qu’entreprises publiques qui empruntent de l’argent auprès des banques et des marchés financiers au nom des gouvernements locaux, elles bénéficient généralement de garanties explicites ou implicites du gouvernement.
Pourtant, ils sont absents du budget officiel, de sorte que le mécanisme présente des risques potentiels pour la stabilité financière du pays. De nombreux VFCL ne sont pas rentables et doivent rembourser leurs prêts en vendant des terres ou en effectuant des transferts fiscaux.
« Cette dette [par l’intermédiaire des VFCL] affiche généralement un taux d’intérêt plus élevé que la dette inscrite au bilan destinée à attirer les investisseurs et crée un important problème de service de la dette maintenant que les revenus des gouvernements locaux ont été touchés par le manque de revenus de la vente de terrains, » explique M. Carnell.
Plus de 80% des VFCL ne disposent pas d’un flux opérationnel suffisant pour effectuer les paiements d’intérêts sur les prêts.
Selon Moody’s, par exemple, si la plupart des provinces ont connu une contraction des ventes de terrains en 2022, Jilin, Tianjin, Qinghai, Heilongjiang et Liaoning ont vu leurs ventes chuter de plus de la moitié l’année dernière.
Les contractions dans des provinces comme Shandong, Fujian, Jiangsu et Zhejiang, pour lesquelles les ventes de terrains ont toujours représenté une part plus importante du revenu total, ont également été importantes.
Les tendances devraient être similaires en 2023. « Bien que nous nous attendions à ce que le déclin des revenus des ventes de terres se stabilise, les tendances démographiques à long terme, notamment l’exode de la population, affaibliront également la capacité de certaines provinces à augmenter les revenus futurs provenant de cette source, » a indiqué Moody’s dans sa note.
Selon Moody’s, les provinces où les flux de population sont importants et où les prêts VFCL sont élevés par rapport aux recettes fiscales, comme Tianjin, Yunnan, Jilin et Gansu, pourraient avoir plus de mal à s’adapter à la forte diminution des recettes tirées des ventes de terrains.
« Bien que les perspectives de défaillance soient faibles, cette dette devra être restructurée, réintégrée dans le bilan et étendue, » a ajouté M. Carnell.
Autres défis
Le pays est confronté à d’autres problèmes relatifs à l’endettement des gouvernements locaux.
Selon la Banque mondiale, la Chine doit relâcher les pressions exercées sur les gouvernements locaux en matière de remboursement et minimiser les risques de défaillance, tout en augmentant les recettes fiscales et les capacités de dépenses et en éloignant l’économie d’un modèle de développement reposant sur la propriété et les gouvernements locaux.
Pékin doit inciter les gouvernements locaux à développer leur économie sans s’endetter, tout en leur imposant des restrictions budgétaires réalistes.
Pour ce faire, Pékin devrait reconnaître et respecter l’accès et le contrôle des gouvernements locaux aux fruits de la croissance locale, tels que les ressources fiscales locales.
Les autorités centrales doivent également prévenir les éventuelles répercussions de la crise de la dette des gouvernements locaux sur le secteur bancaire et le marché immobilier, qui sont tous deux indispensables à la stabilité et à la croissance économiques de la Chine. À cette fin, elles doivent prêter de l’argent, restructurer la dette et maîtriser le secteur immobilier.
Néanmoins, Moody’s estime que les qualités distinctes des VFCL laissent entrevoir une plus grande perspective de soutien gouvernemental.
« Les problèmes de liquidité croissants de certains VFCL ont suscité des comparaisons avec le ralentissement du marché de l’immobilier. Si les deux secteurs présentent des similitudes, nous pensons que les VFCL ont plus de chances d’obtenir un soutien direct de leurs propriétaires régionaux et locaux, à condition qu’ils aient les ressources disponibles pour le faire, » indique une note de Moody’s.
Selon certaines informations, la ville de Xi’an, dans l’ouest de la Chine, a annoncé vendredi qu’elle mettait en place un fonds public-privé d’une valeur maximale de 5 milliards de yuans (environ 640 millions d’euros) pour aider les VFCL soutenues par l’État et à court d’argent.
Ce fond public-privé fournira, pour une durée maximale de six mois, des prêts aux VFCL qui ont des difficultés à accéder au financement sur le marché des capitaux ou par l’intermédiaire d’institutions de prêt traditionnelles.
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